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《重慶市江北區煙草制品零售點合理布局規劃》政策解讀

日期：2022-07-29

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一、修訂的背景??

（一）修訂合理布局規劃是持續深入推進“放管服”深化改革的必然要求。

近年來，國務院、市委市政府在深化推進“放管服”改革、優化營商環境工作中強調要“放出活力、管出公平、服出便利”。國家煙草專賣局也明確提出在煙草專賣零售許可證管理中要“堅持行政許可原則，嚴格依法行政、依法審批，認真落實合理布局規劃，保持零售戶數量穩定，防止零售戶無序過快增長。據統計2021年，全國煙草專賣零售許可證增長率2.2%，而重慶年平均增長率4.2%，遠高于全國平均水平。江北區近幾年零售許可證總量一直呈持續上漲態勢，從2018年到2021年，增幅達10%，且今年以來仍無回落趨勢。為有效防范和化解卷煙零售戶數量無序、過快增長的苗頭性問題，提高零售許可證的科學布局和有效治理水平，按照《重慶市煙草專賣局關于調整優化全市煙草制品零售點合理布局規劃的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的文件精神，江北區煙草專賣局在重慶市煙草專賣局的統一指導部署下，開展了合理布局規劃修訂工作，并將此作為深化拓展煙草專賣零售許可“放管服”改革的重要舉措，用改革創新的方式，最終實現“放”的有序，“管”的高效，“服”的便民。

（二）修訂合理布局規劃是全面落實控煙履約義務、保護未成年人健康、實現健康中國目標的重要舉措。

此次調整優化合理布局規劃，遏制煙草專賣零售許可證的無序過快增長，既是忠實履行中國政府簽署的控煙國際框架公約的職責義務，又是全面貫徹落實《中華人民共和國未成年人保護法》、《重慶市公共場所控制吸煙條例》的重要體現，與關愛未成年人的立法精神相契合，也是貫徹執行《健康中國2030規劃綱要》中降低吸煙率目標的重要舉措，體現了以人民為中心的發展思想。

（三）修訂合理布局規劃是切實維護卷煙市場秩序、保障卷煙零售戶合理權益的重要途徑。

眾所周知，我國實行煙草專賣制度，國家對煙草制品的生產、銷售、進出口均實施計劃管理，零售許可證數量應當與卷煙銷量成正相關系。近幾年，隨著國家宏觀政策調整，卷煙產銷一直呈逐年下降的趨勢，而許可證卻反向增長。當社會的卷煙消費量相對恒定的情況下，零售許可證的無序過快增加、頻繁進退，一方面將導致卷煙零售市場無序競爭，低價傾銷、售假售私、“大戶控制小戶”等違法違規行為勢必猖獗，加大執法成本和管控難度，擾亂卷煙市場秩序，損害國家和消費者利益，影響我區經濟穩定發展；另一方面無序的惡性競爭，將極大影響零售戶盈利水平，從而導致占現有卷煙經營戶中的絕大部分的社會弱勢群體，收入無法保障，生活難以為繼，對社會穩定、民生就業帶來更大隱患。

（四）修訂合理布局規劃是實現零售點布局更加科學合理的客觀需要。

我區現行的合理布局規劃于2020年6月1日開始施行至今，應當說對加強我區許可證管理，穩定煙草市場秩序提供了合法、有力的法定依據。但隨著近兩年江北區經濟、社會的飛速發展，該規定在執行過程中日益暴露出一些問題，如部分區域許可證集中度畸高，與該區域的人口、消費等因素完全不匹配，已處于超飽和狀態，僅用零售點間距作為辦證條件已無法規制，亟需重新考量布局標準；部分特殊場所如住宅小區內部，沒有辦證條件限制，極易出現“管控盲區”，對后續執法帶來很大難度。因此我局基于客觀情況的發展變化對現行合理布局規劃進行修訂完善，正是遵循實事求是、與時俱進的原則，最大限度的確保規范性文件的客觀性、適用性、有效性。

二、修訂的依據

本次修訂主要依據《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣許可證管理辦法》、《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》、《重慶市煙草專賣管理條例》以及《重慶市煙草專賣局關于調整優化全市煙草制品零售點合理布局規劃的指導意見》（渝煙局專〔2022〕78號）等法律法規、規章和規范性文件規定。

三、修訂的主要內容

此次修訂的基礎是2020年6月1日實施的《重慶市江北區煙草制品零售點合理布局規定》（江煙局〔2020〕15號）。按照國家煙草專賣局及重慶市煙草專賣局的相關部署，我局修訂了部分條款和表述，重新明確了不予辦理零售許可證情形、本轄區內零售點間距要求等，主要修訂內容及說明如下:

（一）采取“容量管理+間距調整”的模式對轄區零售點進行布局調整。

第五條區煙草專賣局采取“容量管理+間距調整”模式，對轄區各市場單元內的零售點進行布局調整。

第六條轄區零售點布局以街道、鎮為一般市場單元，大型農貿市場、封閉式住宅小區、行政村等相對獨立區域為特殊市場單元。

區煙草專賣局根據轄區常住人口數量、持證率、證均覆蓋人口數量、卷煙銷量、卷煙銷售金額等指標，測算一般市場單元的零售點合理容量；根據可租用攤位（商鋪）數量、住宅小區戶數、行政村人口等指標，設置特殊單元的零售點合理容量。

條款解讀：依據市局《指導意見》中“各區縣煙草專賣局要以較為穩定、相對獨立的市場區域為單元測算許可證合理容量，采取“容量管理+間距調整”的模式對煙草制品零售點數量進行有效調控”的要求，為貫徹落實重慶市局的統一要求，我局將單一的間距布局模式調整為“容量＋間距”的布局模式，每半年開展綜合評估，確定和公布轄區不飽和市場單元當期可新辦許可證數量。

（二）調整了一般和特殊市場單元零售點的設置標準。

第八條轄區一般市場單元內零售點間距不得低于100米。

第九條經營場所位于尚未設置零售點的下列特殊市場單元內的，不受所在一般市場單元零售點合理容量限制，但應當分別按下列標準設置零售點：

（一）大型農貿市場內部：每滿200個可租用攤位（商鋪）設置1個零售點,且新設零售點與最近零售點間距不得低于100米，不足200個可租用攤位（商鋪）的，可設置1個零售點；

（二）封閉式住宅小區內部：每滿1000戶可在平街層設置1個零售點,且新設零售點與最近零售點間距不得低于100米；

（三）行政村內：行政村內的零售點周邊100米范圍內常住人口需達到500人，且新設零售點與最近零售點間距不得低于1000米。

上述特殊單元如已設置零售點的，新增零售點應當符合所在一般市場單元零售點合理容量要求，且同時滿足本條第一款的設置標準。

第十條經營場所位于下列區域的，除應當符合所在市場單元零售點合理容量及零售點間距要求的同時，還應當滿足以下條件：

（一）商住樓內非平街層的商用區域，最多設置1個零售點；

（二）商業綜合體內非平街層的商用區域，每層最多設置1個零售點。

條款解讀：依據市局《指導意見》中“各區縣煙草專賣局要結合轄區實際，劃分零售點設置最小市場單元，原則上城網地區一般單元內間距不得低于100米”的要求，為貫徹落實重慶市局統一要求，我局將江北轄區9個街道、3個鎮劃定為一般市場單元并單獨測算容量、劃定間距。大型農貿市場、住宅小區、行政村等特殊市場單元，因其區位、環境等的特殊性又分別規定了不同的設置標準。同時為便于執法檢查，加強監管力度，對商住樓、商業綜合體等特殊區域還規定特別要求。

（三）新增了不受容量限制的特殊區域或場所。

第十一條經營場所位于下列區域的，可不受所在一般市場單元零售點合理容量限制，但應當符合所在市場單元零售點間距要求：

（一）車站、碼頭、軌道交通站等交通樞紐內，可設置2個零售點；

（二）旅游景點的游客中心、監獄、看守所、部隊營區等特殊場所的內部區域，可設置1個零售點；

（三）高等院校內可設置1個零售點。

條款解讀：車站、碼頭、軌道交通站等交通樞紐內，旅游景點的游客中心、監獄、看守所、部隊營區以及高等院校等特殊場所內部，基于便利消費的考慮，可不受容量限制，但仍要受間距限制。

（四）完善了不予設置零售點的情形。

第十二條有下列情形之一的，不予設置零售點：

（一）無固定經營場所的；

（二）經營場所與住所不相獨立的；

（三）經營場所存在安全隱患，且不具備安全措施保障，不適宜經營煙草制品的；

（四）許可證數量在零售點合理容量以上的市場單元內;

（五）生產、銷售、存儲、運輸有毒有害及容易造成煙草制品污染的物品的；

（六）一個經營場所已經辦理了煙草專賣零售許可證，且該許可證在有效期內的；

（七）與外資市場主體在同一經營場所經營，不具備獨立收銀人員、獨立收銀系統、獨立收銀小票，不具備獨立資金結算條件的；

（八）利用自動售貨機（柜）或其他自動設備經營的；

（九）利用信息網絡渠道銷售煙草制品的；

（十）中小學校、托幼機構、兒童福利院、少年宮、青少年活動中心等以未成年人為主要活動人群的公共場所內及出（入）口五十米范圍內；

（十一）已被政府納入拆遷規劃，且政府明令禁止辦理煙草專賣零售許可證的區域；

（十二）政府明令禁止經營卷煙類商品的區域；

（十三）不符合所屬行業行政主管部門關于煙草制品經營相關規定的；

（十四）未形成食雜店、便利店、超市、商場、煙酒商店、娛樂服務場所等實際商品展賣場所的商用樓宇內；

（十五）住宅小區內除平街層全開放式門店外的其他場所；

（十六）母嬰用品店、文具店、玩具店等容易誘導未成年人關注、購買、吸食煙草制品的經營場所；

（十七）主營業務為通信器材、電子商品、美容美甲、保健按摩、藥妝醫械、建筑裝飾、五金交電、家電家具、金融證券、儀器儀表、金銀珠寶、修理修配、攝影攝像、咨詢服務、寄遞配送、服裝制售、中介勞服、寄賣典當、汽車租賃、圖文印刷、機耕農具、生產倉儲、停車修車、汽車美容、農畜養殖、床上用品、彩票站、劇院、圖書館、展覽館等與煙草制品零售業務沒有直接或間接互補營銷關系的業態類型；

（十八）申請人存在嚴重失信行為，處于懲戒期內的；

（十九）法律、法規、規章規定其他不予發放煙草專賣許可證的情形。

1.新增了“與外資市場主體在同一經營場所經營，不具備獨立收銀人員、獨立收銀系統、獨立收銀小票，不具備獨立資金結算條件的”的情形；

條款解讀：依據市局《指導意見》中的要求，為貫徹落實重慶市局統一要求，新增該條款。實踐中部分外資企業利用合理布局規劃漏洞，將其外資場所內的柜臺或墻柜租賃給國內企業或個體工商戶，以后者為主體申請辦理煙草專賣零售許可證，經營行為與外資企業密切聯系，無法區分，經調查大多數持證人均為外資企業的“馬甲”。

2.新增了主營業務為“母嬰用品店、文具店、玩具店等容易誘導未成年人關注、購買、吸食煙草制品的經營場所”和“主營業務為通信器材、電子商品、美容美甲美發、建材裝飾、五金交電等與煙草制品零售業務沒有直接或間接互補營銷關系的業態類型”的情形。

條款解讀：依據市局《指導意見》的要求，為貫徹落實重慶市局統一要求，保護未成年人成長，同時避免零售點無序增長，增加以上兩項不予設置零售點的情形。

（五）增設了不受飽和單元容量、間距限制的優惠條款。

第十三條有下列情形之一的，不受所在市場單元零售點合理容量和零售點間距限制。

（一）原經營地址位于中小學校、托幼機構、兒童福利院、少年宮、青少年活動中心內及其出（入）口50米范圍內的持證卷煙零售戶，本人及其配偶、父母、子女配合工作，主動申請變更至轄區其他地址經營，或主動歇業后6個月內在本轄區內另行擇址并向區煙草專賣局重新申領許可證的；

（二）營業場所面積在1000平方米以上且業態為超市、商場的；

（三）因道路規劃、城市建設、政府拆遷等客觀原因造成無法在核定經營場所繼續經營的，持證人主動申請變更至轄區其他地址經營，或主動歇業后6個月內在本轄區內另行擇址并向區煙草專賣局重新申領許可證的；

（四）已取得重慶市煙草專賣局罰沒卷煙和皺損卷煙變價銷售資格的煙草制品經營者；

（五）截止申請之日前三年未受過涉煙行政處罰的許可證持證人死亡或喪失民事行為能力，區煙草專賣局在作出注銷其許可證決定之日起1個月內，其配偶、父母、子女在原經營地址重新申領許可證的，可按受理在先原則辦理一次。

依據本條第一款第一項、第三項、第五項規定設置的零售點，在江北區行政區域內僅限享受優惠政策一次。

第十四條申請人符合下列情形之一的，零售點間距可按所在市場單元間距標準的80%執行：

（一）具備完全民事行為能力的殘疾人；

（二）烈屬；

同一申請人同時滿足上述兩項情形的，零售點間距仍按所在市場單元間距標準的80%執行。

本條規定僅適用于持市場主體類型為個體工商戶營業執照的自然人，且在全市只能適用一次辦證放寬政策。依據本條規定辦理的許可證僅限該自然人本人經營，如將持證主體在家庭共同經營成員間變更的，需達到該單元內一般申請主體的辦證要求。

1.完善了以面積和業態優惠辦證的條款，規定營業面積在1000平方米以上且業態為超市、商場的經營場所。

條款解讀：依據市局《指導意見》的要求，為貫徹落實重慶市煙草專賣局統一要求，一是將業態統一為超市、商場，其他業態如連鎖便利店、煙酒商店等不再享受業態優惠。二是將面積統一為1000平方米以上。

2.新增了三年內無涉煙違法記錄的自然人作為持證人，死亡后其親屬重新申領的優惠政策。

條款解讀：為響應國務院、國家局和市局健全信用監管長效機制、全面推進重慶“信用煙草”建設的工作部署，同時，為回應近年來自然人死亡后，其經濟較為困難的直系親屬無法繼續經營卷煙的社會關切，對于三年內全市無涉煙違法記錄的自然人持證人死亡的，給予其親屬一定的激勵政策，是后疫情時代，我局緩和市場主體經營壓力、穩定弱勢群體經濟來源的主動作為。

3.新增了優惠政策的限制性條款，依據中小幼紅線內搬遷變更地址、城市建設變更地址和無涉煙違法記錄的持證人親屬重新申領設置的零售點，在江北區域內僅限享受放寬政策一次，且重新申領后的許可證僅限持證人本人經營，如將持證主體在家庭共同經營成員間變更的，需達到該單元內一般申請主體的辦證要求。

條款解讀：為了在依法依規給予放寬政策的同時，避免部分申請人利用優惠政策牟取私利擾亂市場秩序，保障合理布局規劃在轄區范圍內的公平公正，我局增設了限制性條款，防止出現利用優惠政策辦證后，再次變相轉讓煙草專賣零售許可證的現象發生。

4.完善了殘疾人、烈屬享受間距放寬20%的優惠政策

明確了在全市只能適用一次辦證放寬政策，且僅限持證人本人經營，如將持證主體在家庭共同經營成員間變更的，需達到該單元內一般申請主體的辦證要求。

條款解讀：依據市局《指導意見》的要求，為貫徹落實重慶市局統一要求，對殘疾人、烈屬優惠政策進行了完善，避免部分殘疾人在多個區縣申請優惠辦證后不從事卷煙經營，變相轉讓煙草證，利用合理布局政策牟利的現象繼續發生。

（六）新增了不得享受辦證放寬政策的情形。

第十五條截止提出申請之日，申請人存在下列情形的，不得適用本規劃第十三條、第十四條規定的辦證條件放寬政策：

（一）三年內有提供虛假材料騙取行政許可失信記錄的；

（二）三年內有以欺騙、賄賂等不正當手段騙取除煙草專賣零售許可證以外的其他行政許可失信記錄的；

（三）因違反《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規定，被取消從事煙草專賣業務資格滿三年不滿五年的；

（四）因違反《煙草專賣許可證管理辦法》第四十六條規定，被撤銷煙草專賣許可證滿三年不滿五年的；

（五）涉煙違法行為被查獲后，未在規定時間內接受調查處理不滿一年的；